李琛

在此背景下，宪法解释方法最初是为了回应现实变迁的需要而对宪法条文的含义进行新的理解，其功能定位是作为宪法修改的替代手段。

地方性法规和规章的权限不清，使得该由地方人大及其常委会立法的重大事项不能制定法规，而以规章的形式出现，实际最终损害的是地方人民通过权力机关行使当家作主的权力。本文认为，对法规与规章的位阶高低与否进行比较，主要应当基于三方面的考虑：一是，维护国家法制统一。

2、影响了规章在调整社会关系中的权威性和有效性。5、本行政区域内具有全局性、根本性、长远性的事项，应当制定地方性法规。四是，一些法律、行政法规包括上位阶的地方性法规，针对某一具体事项，明确规定了应当由地方人大及其常委会或者政府做出具体规定，这时，相关的人大及其常委会或者政府均应从其规定。而在规章中，政府就可能加进减损公民权利、增加公民义务的规定，特别是以规章的形式实现部门利益，强化部门保护。但是，在法规与规章的权限方面，的确存在只能由法规予以规范而规章不得碰触的事项。

第三，在法规和规章制定中遇到的地方性事务和具体行政管理事项，都是很难具体界定的范畴，两者的具体范围因时因地，具有很大的不确定性，只能由不同地方、不同层级的地方人大及其常委会和同级政府在实践中探索把握。本文载《中国法律评论》2015年第4期 进入 刘松山 的专栏 进入专题： 地方性法规 政府规章权限 。尤其是，现实生活中的资源利用情形复杂，常常涉及不同群体利益的冲突、不同技术方案的选择、不同社会政策的考量，需结合具体情境作具体判断。

也不得违反第2款有关实质内容的规定，如背离保障合理利用的宗旨而以营利为目的，完全以市场手段分配公共资源，变公用物为私产，或放任珍稀物种灭绝，违背保护珍贵动植物资源的要求。对于这类资源物，国家须积极行使管理职能，保障公众在合理范围内进行非排他使用，而不得自我利用，更不得无权处分。这是资源国有也即国家掌握公共资源的终极支配权的应有之义。笔者认为，这还是一种局限于民法视野的认识。

第二，权利获得并不必然有偿。(52)对此，笔者不敢苟同。

故而，资源利用权主要是一种依法使用权，常常需要与其他利用者分享资源物，承担较高容忍义务。然而，论者所列举的实例(如魏玛宪法第118条)，不过是具有第三者效力的宪法规范。(6)利用冲突的解决，如工业用水与家庭用水、养殖用海与公益事业用海。这里所谓公共法人，是指那些由国家授权、投资或直接管理，追求特定公益目的或承担公共职能、受国家直接控制、具有浓厚公共色彩的法人，主要为国家机关、事业单位和国有企业。

再次，从时间向度来说，只有公权才符合这一带有永恒色彩的绝对化表述。否则，不仅于理不通，也与国家保障自然资源的合理利用的宪法要求不符，其社会效果更可想而知。但由于国家的唯一性，专属国有也意味着国家没有处分这一对民法所有权至关重要的权能，其所有权性如何体现？(28)从现实角度来看，几乎每时每刻都有无数公众在并无国家明示许可甚至国家毫不知情的情况下通过包括消耗在内的各种方式利用着自然资源，进行着事实上的处分，这是否构成对国家所有权的侵害而须禁止？如果是，则实践为何大相径庭？如果不是，也即非所有权人可以无须国家同意而自由利用，那这种所谓专属国家所有还有何意义？而从公权角度来看，上述都不是问题：既然授予的是公权，不涉及物权变动，不影响原有私权，也就不存在无权处分、征收以及谁补偿谁的问题。一种财产，无论在名义上或观念上被认为多么重要，如果不能与利用者建立起实在且相对独立的权属关系，就不会受到珍惜利用和谨慎对待。

⑦在这种观念之下，宪法相当于抽象的概括民法或者说民法基本原则，民法则相当于具体的宪法或者说宪法的实施细则，宪法规范当然可以产生民法效果。当然，限制须合理、适度，且以保障公共利益所必须为前提，不得轻易行使，否则将构成违宪。

由于所有权在大陆法系民法中有着基石作用，故民法学者容易形成所有权是民法概念的思维定式，一看到法律规范中有所有权甚至仅仅所有字样，即当然归之民法麾下。当不同权利发生冲突时，应考虑具体情形，按照全民利益最大化的要求灵活处理。

作为一个公共法人，其支配意志要受到国家或上级的影响和干预，并受到各类针对国有资产的特别法的规制。(56)随着环境资源形势日益紧张，强化国家控制的正当性和必要性与日俱增，但如动用立法等手段强势介入这一向来具有极强自由传统的领域，使社会普遍接受对传统权利的压缩，(57)仍须师出有名。但要注意的是，二者并非整齐对应，不能混为一谈。其次，自然资源的特性及其对于工业文明的重要意义，使其公共性和公益价值得到凸显，也使得对资源利用的积极干预成为国家的基本职责。结合各国普遍经验，一般来说，合理的资源利用应遵循：(1)按照物的自然状态和通常方式进行。基本权利只能存在于‘国家—人民这一特定法律关系背景中，(25)其之所以被认为是对抗国家的权利，只是因为其是以与国家相对的个人为主体的权利而已。

实践中森林、山岭、水库、河流等被政府承包给私人后，因排斥公众合理利用而引发社会冲突的现象屡见不鲜。海域使用管理法颁行之时，一些地方政府大肆卖海，导致百年渔村丧失传统渔场，引发激烈社会冲突，其教训殷殷可鉴。

只要不与现行法相抵触、内在逻辑一致、不违背基本法理，即可放手解释，但方向必须是良好的社会效果，即资源利用的公平和高效。这类规范虽然为了充分保护某些易受侵犯的基本权利(如平等权)而对国家之外的社会主体提出了一定的义务性要求，但其本质上仍然是以调整国家与人民关系为核心内容的宪法规范，所谓的第三者效力不仅实践中极少适用，而且只能以宪法特有的方式间接发生，(14)与真正的私法规范不可同日而语。

在民法物权层面，能够成立的只能是资源物所有权，即在具体资源物之上成立的所有权，其在客体方面与资源国家所有权有根本不同。就权利的产生来看，资源利用权并非利用人从作为民事主体的国家那里通过民事法律行为对其民事权利的继受，而是根据作为公权行使者的管理部门的行政行为(如许可、划拨)，对只能由资源利用者享有和行使的民事权利的原始取得，是公法行为催生的私权果实。

(15)有学者认为，间接效力说因在理论逻辑和实践效果上仍然有相当大的缺陷，(16)很难克服其逻辑论证的不融贯性，(17)而遭实践抛弃。这里的管制，泛指资源被分配给具体利用者之后，国家仍然保留的对资源利用进行积极干预的权力，其目的仍然是保障资源的合理利用。【关键词】自然资源 国家所有权 公权 私权 主权 拙文《自然资源国家所有权公权说》完成以来，①得到诸多师长学友批评指正，受益匪浅。前已述及，自然资源主权已受到国际社会的普遍认可，由此，一国对领土范围内的资源活动进行立法及管理，自是资源主权的固有内容。

事实上，公共法人的财产支配要受到国家或其上级的控制和影响。但这并不意味着这些国家的资源利用活动不受国家干预。

如果不考虑主体、客体、内容、方式等具体要素而从一种极为宽泛的非法律专业视角来看，国家对自然资源的这种支配在贯彻主体意志意义上与物权所有人对所有物的支配颇为相似，这实际上也正是其可以在抽象意义上被称为一种所有权的根本原因。如果从公共法人所有权的角度理解，民法层面的资源物国家所有权在理论上当然可以成立——当某特定资源物为某公共法人所拥有时，其同时即为民法层面的国家所有。

同时，该款也意味着国家不能怠于行使立法权，放任自然资源遭受侵占、破坏。对下位的法规、规章来说，则有三重含义：(1)不得违背上位法的明确规定。

如果采取解释论，就必须受现行法的拘束。(46)从传统物权角度来看，似乎是公众侵犯了承包人的权利，实则未必。第2句禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源，则是对资源国家所有权的反向界定，也是资源国家所有权作为一种所有权的排他效力的体现。(三)从法律条文的客观表述来看，资源国家所有权也只能是公权 宪法第9条的表述是……等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。

所谓保障，是为某事或某行为提供支撑和条件之意。《各国经济权利和义务宪章》进一步指出，每个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分的永久主权，包括拥有权、使用权和处置权在内，并得自由行使此项主权。

这种权利与作为公权力的资源国家所有权的区别也是显然的，二者不仅性质、主体、客体、内容、实现方式、责任承担等明显差异，取得方式也截然有别。从公有制角度来看，宪法上的属于国家所有只是确认了自然资源作为全民财产的公共属性，意味着国家必须掌握对自然资源的控制权并保障全民受益，但这与具体由谁、以何种方式去实际支配和利用资源以及收益如何分配是不同层面的问题，后者是可以讨论的技术性问题，是需要全民根据资源特性及社会需要灵活决定并通过法律制度实施具体落实的。

在相关讨论中，笔者也感觉到，资源国家所有权公权化的必要性和基本内容尚未引起足够了解和关注。(12) 有学者提出宪法文件与宪法关系的区别，认为冠以宪法名称的法律文件往往内容不纯，有时它也‘越俎代庖地直接规定一些私法关系。